Seit geraumer Zeit schwelt der Konflikt zwischen Kommunen, die der ortsansässigen Bevölkerung ein (kostenloses) Amtsblatt mit redaktionellem Teil anbieten, und den Verlegern lokaler Presseerzeugnisse. Zuletzt hat der BGH über das „Gebot der Staatsferne der Presse“, gedeutet als Marktverhaltensregelung i.S.d. § 3a UWG, die Problematik zu bewältigen versucht. Die zivilgerichtliche Rechtsprechung weist Defizite bei der Verarbeitung maßgeblicher Vorgaben des öffentlichen Rechts auf. Die Komplexität der Thematik aufzuzeigen sowie verfassungs- und gesetzeskonforme Lösungsansätze zu entwickeln, ist Anliegen dieses Beitrags.

I. Ausgangsbefund

1. Kritik der Presse(verlage)

2. Rechtstatsachen

3. Rechtliche Fragestellung

II. Rechtlicher Beurteilungsmaßstab

1. Wettbewerbsrechtliche Perspektive

2. Maßgeblichkeit der Kompetenzordnung

3. Konsequenzen für den zulässigen Rechtsweg

III. Zulässigkeit redaktioneller Mitteilungen im Amtsblatt

1. Verfassungsrechtliche Garantie kommunaler Selbstverwaltung

a) Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft

b) Politisch-demokratische Funktion gemeindlicher Selbstverwaltung

c) Daseinsvorsorge mittels gemeindlicher Unterrichtung der Einwohner

2. Gesetzliche Anerkennung des Amtsblatts mit nichtamtlichen Teil

a) Zulässigkeit nach Kommunalrecht

b) Zulässigkeit nach Presserecht

3. Kategoriale Unterscheidung zwischen Amtsblatt und Presseorgan

IV. Umfang und Grenzen kommunaler Informationsangebote

1. Kommunale Öffentlichkeitsarbeit

a) Recht und Pflicht der Kommunen zur Öffentlichkeitsarbeit

b) Fehlender Monopolisierungsanspruch der (Lokal-)Presse

c) Kategoriale Unterscheidung zwischen kommunaler Öffentlichkeitsarbeit und Presseberichterstattung

2. Vorgaben nach Kommunalwirtschaftsrecht

a) Maßgeblichkeit des Kommunalwirtschaftsrechts

b) Öffentlicher Zweck der kommunalen Betätigung

c) Subsidiaritätsklausel

3. Grundrechtsschutz der Presse

a) Inhalt und Umfang der Pressefreiheit

b) Schranken der Pressefreiheit

V. Ausblick
 

I. Ausgangsbefund
 

1. Kritik der Presse(verlage)

Lokale Zeitungsverlage sehen kommunale Amtsblätter, die (auch) einen redaktionellen Teil umfassen, zunehmend als unliebsame Konkurrenz und gehen gerichtlich dagegen vor. Daher erstaunt es nicht, dass Verleger- und Journalistenverbände das jüngste Urteil des BGH zur Unzulässigkeit der kostenlosen Verteilung eines städtischen Amtsblatts mit presseähnlicher Berichterstattung begrüßt haben. Angesichts der juristischen Defizite der BGH-Entscheidung ist die Diskussion zu der komplexen Thematik aber noch lange nicht beendet.

In der Rechtswissenschaft wird jene Kritik seit geraumer Zeit vielfach geteilt. So wird den Kommunen vorgeworfen, sie reklamierten für sich – verfassungswidrig – ein „Recht auf Herausgabe einer eigenen Zeitung“. Die Rede ist auch von unzulässiger „Staatspresse“. 4 Abhilfe soll das Wettbewerbsrecht schaffen (vgl. II.1.).

2. Rechtstatsachen

Die Beobachtung „erweiterter“ (d.h. neben dem amtlichen Teil auch einen nichtamtlichen redaktionellen Teil enthaltender) kommunaler Amtsblätter über einen längeren Zeitraum zeigt, dass in diesen Publikationsorganen eine Information der Ortsbevölkerung über ein breites Themenspektrum zu lokalen Geschehnissen stattfindet. Üblich ist die Berichterstattung über Kulturereignisse und Tourismusangebote in der Gemeinde (Stadt); weithin Standard sind ferner Vereinsnachrichten und kirchliche Nachrichten, zudem Informationen zu Schulen und zur Erwachsenenbildung sowie zu örtlichen Aktivitäten für Kinder und Jugendliche. Mitunter reicht das Spektrum deutlich weiter und umfasst Veröffentlichungen zu Gewerbe und Handel in der Kommune, Informationen zu örtlichen Festen und Veranstaltungen, Nachrichten zu lokalen zivilgesellschaftlichen Gruppen (Bürgerinitiativen, Freiwillige Feuerwehr und Jugendfeuerwehr, DRK, Kolping etc.), und zwar insb. auch zu sehr spezifisch agierenden Gruppierungen (z.B. Parkinson Selbsthilfegruppen, Schlaganfall Selbsthilfegruppen, Seniorentreff, Veggie-Gruppe, Anonyme Alkoholiker, diverse Projektgruppen). Die Beispiele ließen sich mühelos vermehren.

Die Parallelbeobachtung der Lokalpresse belegt, dass dort die meisten der vorstehend angedeuteten Themen und Ereignisse keinen Niederschlag oder nur eine punktuelle, mitunter recht selektive Berücksichtigung finden; hinzu tritt eine bisweilen eher oberflächliche Berichterstattung. Derartige Defizite der Presseberichterstattung zu Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft sind nicht neu. Vor allem in Kommunen mit dem Monopol einer Lokalzeitung werden Mängel registriert, insb. eine zu vielen Themen komplett ausbleibende oder eine zu knappe Berichterstattung über das lokale Geschehen, aber auch fehlende Genauigkeit („Tiefe“) und einseitige Darstellungen.

Dieser Befund ist weder erstaunlich noch per se kritikwürdig. Dem Bedürfnis der Einwohner vieler Städte und Gemeinden im Verbreitungsgebiet einer Zeitung nach möglichst umfassender und vielfältiger Information aus dem unmittelbaren Lebensumfeld kann die (Lokal-)Presse gar nicht gerecht werden. Denn „das Portfolio der Presse ist begrenzt“. Entscheidend ist vor dem skizzierten Hintergrund, ob und in welchem Umfang sowie in welcher Weise kommunale Amtsblätter mit redaktionellem Teil angesichts des (partiellen) „Marktversagens“ der Presse eine Berichterstattung über lokale Angelegenheiten betreiben dürfen.

3. Rechtliche Fragestellung

In rechtlicher Hinsicht ist die Kritik am „erweiterten“ Amtsblatt fundamental. In Abrede gestellt wird die grundsätzliche Zulässigkeit eines Amtsblatts, das redaktionelle Inhalte offeriert. Das Amtsblatt soll grundsätzlich nur amtliche Informationen enthalten dürfen; die Berichterstattung über das lokale gesellschaftliche Leben, zum örtlichen Gewerbe, zu Vereinen und Kirchen sowie zivilgesellschaftlichen Gruppen (etc.) sei grundsätzlich unzulässig. Danach wird den Kommunen – da es einen „Markt“ für amtliche Mitteilungen nicht gibt – der Marktzugang für nichtamtliche Informationsangebote im Amtsblatt grundsätzlich verwehrt.

Der BGH teilt diese Auffassung und behauptet, dass rein gesellschaftliche Ereignisse etwa aus den Bereichen Sport, Kunst und Musik in der Regel kein zulässiger Gegenstand gemeindlicher Öffentlichkeitsarbeit sind. Solche Ereignisse trügen zwar zur Identifikation der Bürger mit ihrer Gemeinde bei, die pressemäßige Berichterstattung sei aber eine originäre Aufgabe der lokalen Presse. Kommt die Presse dieser Aufgabe nicht nach, sollen die Gemeindeeinwohner eine signifikante Uninformiertheit über ein breites Spektrum lokaler Ereignisse (vgl. I.2.) offenbar in Kauf nehmen müssen: „Auch eine vermeintlich unzureichende Versorgung mit Informationen über das örtliche Geschehen durch die private Presse gibt staatlichen Stellen nicht die Befugnis, eine solche angeblich vorhandene Informationslücke durch eigene, von amtlichen Bezügen losgelöste Pressetätigkeit zu schließen“.

Die Vokabeln „vermeintlich“ und „angeblich“ stehen in diesem Zitat für die Ausblendung der Lebenswirklichkeit (vgl. I.2.); die rechtliche Schlussfolgerung des BGH markiert die Nichtberücksichtigung maßgeblicher Determinanten des Öffentlichen Rechts. Die Zuordnung von Gemeinden (Städten) zu „staatlichen Stellen“ bringt ein fundamentales Unverständnis zur Garantie der kommunalen Selbstverwaltung durch das Grundgesetz zum Ausdruck.

II. Rechtlicher Beurteilungsmaßstab

1. Wettbewerbsrechtliche Perspektive

Soweit ein kommunales Amtsblatt einen redaktionellen Inhalt aufweist, soll darin (...)