Rundfunkbeitrag darf vorläufig erhöht werden

Das Land Sachsen-Anhalt hat durch das Unterlassen seiner Zustimmung zum Ersten Medienänderungsstaatsvertrag die Rundfunkfreiheit der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt. Die Bestimmungen des Art. 1 des Ersten Medienänderungsstaatsvertrags - mit der darin vorgesehenen Anpassung des Rundfunkbeitrags - gelten vorläufig mit Wirkung vom 20.7.2021 bis zum Inkrafttreten einer staatsvertraglichen Neuregelung über die funktionsgerechte Finanzierung von ARD, ZDF und Deutschlandradio.

Der Sachverhalt:
Die Verfassungsbeschwerden betreffen die Gewährleistung der funktionsgerechten Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Der Rundfunkbeitrag wird in einem dreistufigen Verfahren festgesetzt. Auf der ersten Stufe melden die Rundfunkanstalten auf der Grundlage ihrer Programmentscheidungen ihren Finanzbedarf an (Bedarfsanmeldung). Auf der zweiten Stufe prüft die Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF), ob sich die Programmentscheidungen im Rahmen des Rundfunkauftrages halten und ob der daraus abgeleitete Finanzbedarf im Einklang mit den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ermittelt worden ist. Auf der dritten Stufe setzen die Länder den Beitrag fest (Beitragsfestsetzung). Der Beitragsvorschlag der KEF ist Grundlage für eine Entscheidung der Landesregierungen und der Landesparlamente.

Für die Beitragsperiode 2021 bis 2024 hat die KEF eine Beitragserhöhung vorgeschlagen, wonach der Rundfunkbeitrag zum 1.1.2021 um 86 Cent von 17,50 € auf 18,36 € zu erhöhen war. Empfohlen hat die KEF zugleich eine Änderung der Aufteilung der Rundfunkbeiträge zwischen der ARD, dem ZDF und dem Deutschlandradio sowie die Erhöhung der Finanzausgleichsmasse für Radio Bremen und den Saarländischen Rundfunk im Rahmen des ARD-internen Finanzausgleichs. Dieser Vorschlag der KEF ist im Ersten Medienänderungsstaatsvertrag aufgenommen worden, der im Juni 2020 von allen Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder – mit einer Protokollnotiz des Ministerpräsidenten von Sachsen-Anhalt – unterzeichnet worden ist. Der Staatsvertrag hat ein Inkrafttreten der Änderungen zum 1.1.2021 vorgesehen.

In 15 Ländern ist zur Umsetzung des Ersten Medienänderungsstaatsvertrags in das Landesrecht im Jahre 2020 die Zustimmung durch die gesetzgebenden Körperschaften beschlossen worden. Lediglich Sachsen-Anhalt hat dem Ersten Medienänderungsstaatsvertrag bis zum 31.12.2020 nicht zugestimmt, infolge dessen der Staatsvertrag nicht in Kraft treten konnte. Die Beschwerdeführer rügten daraufhin Verletzungen ihrer Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, weil durch das Unterlassen der Zustimmung ihr grundrechtlicher Anspruch auf funktionsgerechte Finanzierung nicht erfüllt werde.

Die Verfassungsbeschwerde war erfolgreich.

Die Gründe:
Das Land Sachsen-Anhalt hat durch das Unterlassen seiner Zustimmung zum Ersten Medienänderungsstaatsvertrag die Rundfunkfreiheit der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt. Die Bestimmungen des Art. 1 des Ersten Medienänderungsstaatsvertrags - mit der darin vorgesehenen Anpassung des Rundfunkbeitrags - gelten vorläufig mit Wirkung vom 20.7.2021 bis zum Inkrafttreten einer staatsvertraglichen Neuregelung über die funktionsgerechte Finanzierung von ARD, ZDF und Deutschlandradio.

Den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten steht ein grundrechtlicher Finanzierungsanspruch zu. Die Erfüllung dieses Anspruchs obliegt der Ländergesamtheit als föderaler Verantwortungs-gemeinschaft, wobei jedes Land Mitverantwortungsträger ist. Die Rundfunkfreiheit dient der freien, individuellen und öffentlichen Meinungsbildung. Der Gesetzgeber muss vorsorgen, dass die zur Erfüllung des klassischen Funktionsauftrags erforderlichen technischen, organisatorischen, personellen und finanziellen Vorbedingungen bestehen. Die Festsetzung des Rundfunkbeitrags muss frei von medienpolitischen Zwecksetzungen erfolgen.

Der Gesetzgeber hat durch materielle, prozedurale und organisatorische Vorkehrungen sicherzustellen, dass die Beitragsfestsetzung die Rundfunkfreiheit nicht gefährdet und dazu beiträgt, dass die Rundfunkanstalten durch eine bedarfsgerechte Finanzierung ihren Funktionsauftrag erfüllen können. Der Grundsatz der Trennung zwischen der allgemeinen Rundfunkgesetzgebung und der Festsetzung des Rundfunkbeitrags soll Risiken einer mittelbaren Einflussnahme auf die Wahrnehmung des Programmauftrags ausschließen und damit die Programmfreiheit der Rundfunkanstalten sichern. Dies gilt gerade in Zeiten vermehrten komplexen Informationsaufkommens einerseits und von einseitigen Darstellungen, Filterblasen, Fake News, Deep Fakes andererseits.

Der Anspruch der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG auf funktionsgerechte Finanzierung sowie die Einhaltung der dazu notwendigen prozeduralen Sicherungen obliegt den Ländern als föderaler Verantwortungsgemeinschaft, wobei jedes Land Mitverantwortungsträger ist. Erfüllt ein Land seine Mitgewährleistungspflicht nicht und wird dadurch die Erfüllung des grundrechtlichen Finanzierungsanspruchs unmöglich, liegt bereits darin eine Verletzung der Rundfunkfreiheit.

Während die anderen 15 Länder dem Ersten Medienänderungsstaatsvertrag zugestimmt haben, hat Sachsen-Anhalt durch das Unterlassen seiner Zustimmung das Inkrafttreten verhindert. Eine verfassungsrechtlich tragfähige Rechtfertigung für das Unterlassen der Zustimmung besteht nicht. Im gegenwärtigen System der Rundfunkfinanzierung ist eine Abweichung von der Bedarfsfeststellung der KEF nur durch alle Länder einvernehmlich möglich. Hält ein Land eine Abweichung für erforderlich, ist es Sache dieses Landes, das Einvernehmen aller Länder über die Abweichung von der Bedarfsfeststellung der KEF herbeizuführen. Das ist hier aber nicht gelungen.